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iCoopera entrevista a Bruno Ayllón y Tahina Ojeda

ICOOPERA en Expertos

Inauguramos nuestra sección de "Expertos" con la entrevista a Bruno Ayllón y Tahina Ojeda del Instituto Universitario de Cooperación y Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid. Los investigadores nos hablan de su última publicación, el libro "Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina: políticas afirmativas y prácticas transformadoras" y además nos dan su opinión sobre la actualidad de la cooperación internacional al desarrollo en España y América Latina

Bruno Ayllón (44 años, nacido en Madrid): Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Docente e Investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Brasil, autor de varios libros y decenas de artículos sobre cooperación internacional para el desarrollo, relaciones UE-MERCOSUR, relaciones hispano-brasileñas, procesos de integración regional, teoría de relaciones internacionales,  política exterior brasileña, etc

Tahina Ojeda (30 años, nacida en Caracas): Licenciada en Estudios Internacionales y Abogada por la Universidad Central de Venezuela. Magíster en Cooperación Internacional, Master en Estudios Contemporáneos de América Latina y Doctoranda en Ciencias Políticas. Actualmente investigadora y docente asociada al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en cooperación Sur-Sur y en procesos de integración regional y regionalización en América Latina. Autora de diversos artículos de prensa y revistas especializadas sobre América Latina, política exterior, cooperación Sur-Sur y sobre Venezuela.

P.1. ¿Podríais explicar brevemente que entendéis por cooperación sur-sur y por cooperación triangular?

(BA): La Cooperación Sur – Sur (CSS) se caracteriza  por su componente eminentemente técnico y por los principios que la guían desde su origen, si bien algunos de ellos son entendidos y aplicados de manera diferente por los países. Es una cooperación mayoritariamente intergubernamental basada en la horizontalidad, la equidad y el consenso, que propicia el intercambio de conocimientos, la reciprocidad, el mutuo beneficio, los costes compartidos, el enfoque por demanda, etc…y lo hace a partir de las soluciones que los países en desarrollo, en sus respectivas experiencias nacionales de desarrollo han encontrado para enfrentar problemas y obstáculos, principalmente en el campo de las políticas públicas.

(TO): La cooperación Sur-Sur es una fórmula a través de la cual los países del Sur establecen mecanismos de acción para conseguir articular esfuerzos en favor de la solución de sus problemas concretos. Respondiendo a 3 principios básicos: horizontalidad, consenso y equidad, resulta un instrumento estratégico para alcanzar parte de los objetivos de los países del Sur en el campo del desarrollo. Pero además, es considerada en la práctica como un instrumento de la política exterior de los Estados para conseguir sumar esfuerzos y conseguir un mejor lugar en el tablero internacional en donde las reglas del juego no son igual de beneficiosas para todos los actores.

La cooperación triangular (CTR) es otra fórmula en la que se incorpora un tercer actor y que es generalmente utilizada por los países del Norte para participar y apoyar las dinámicas de la CSS.

P.2  ¿Qué diferencias presenta este tipo de cooperación respecto de la cooperación tradicional?

(BA): Hay diferencias sustantivas y también similitudes significativas. Lo importante en cualquier caso es “quitarse las gafas” con las que miramos la cooperación Norte Sur y entender que es preciso otro tipo de enfoque para entender la CSS. Sería un error aplicar terminologías y categorías nacidas en el ámbito de la OCDE y de su Comité de Ayuda al Desarrollo a la CSS.

Así, por ejemplo, stricto sensu, no podemos hablar en la CSS de una relación donante – receptor. Tampoco la etiqueta de “nuevos donantes” se encaja en la naturaleza y esencia de la CSS, pues estos países, en su mayoría, en lo relativo a la dimensión técnica de esta cooperación, no realizan donaciones o transferencias netas de recursos, a veces, por limitaciones legales, como es el caso de Brasil. De la misma manera no son “nuevos”, pues muchos de ellos, llevan décadas ofreciendo este tipo de cooperación, incluso mucho antes que buena parte de los países miembros del CAD/OCDE.

Probablemente, el principal punto de coincidencia entre la CSS y la Cooperación Norte Sur sea la existencia de motivaciones en su inicio semejantes, y su consideración como instrumento de política exterior, de la misma manera que los países de la OCDE, aunque tanto en estos últimos como en los países en desarrollo protagonistas de la CSS debamos saber discernir los aspectos retóricos del discurso de la realidad práctica de su ejecución

(TO): La diferencia fundamental entre ambas es que la CSS funciona bajo el enfoque de la demanda. Es decir, son los propios países del Sur quienes, una vez identificadas sus necesidades, solicitan la cooperación que requieren para alcanzar sus objetivos de desarrollo.  La CSS pone el acento en el intercambio de experiencias y transferencia de conocimientos y saberes más que en la aplicación de “recetas” predeterminadas para la resolución de problemas.  En la CSS los actores mayoritarios son los Estados, aunque no por ello deja de lado a otros actores, sólo que al ser considerado como una política pública y como parte de la política/acción exterior de los estados (sobre todo en el caso latinoamericano) es el Estado el principal actor.

P.3. ¿Qué particularidades (virtudes o defectos) creéis que tiene este tipo de cooperación en la región latinoamericana?

(BA): Pienso que no se trata de realizar juicios de valor ni de calificar a la CSS, o a la Cooperación Norte Sur. Cualquier obra humana tiene virtudes y defectos. La CSS no es ni mejor ni peor en relación a la Cooperación Norte Sur, es diferente, como lo es la historia de desarrollo de los países que la realizan, su inserción en el sistema económico internacional, sus modelos de desarrollo, etc.

En el caso latinoamericano, es difícil establecer un mínimo común denominador pues la diversidad en los modelos, concepciones y formas de ejecución es la nota dominante. Quizás, lo más destacable es que no se trata de una cooperación financiera, que es mayoritariamente realizada por funcionarios públicos o servidores de instituciones oficiales y que se trata de proyectos con presupuestos modestos. Insisto que me refiero a la dimensión técnica de la CSS. 

Otra característica es que, siendo bilateral fundamentalmente, la dimensión regional, es muy acentuada, con  un proceso acelerado de transversalización en los procesos de integración y mecanismos regionales de diálogo político, desde  el ALBA-TCP hasta  la Alianza del Arco del Pacífico, pasando por UNASUR, MERCOSUR, CELAC, etc.

(TO): La CSS tiene muchas particularidades, sobre todo, tomando en cuenta que estamos en presencia de una cooperación que es concebida y aplicada con diferentes matices en cada uno de los países de América Latina. Para unos es mucho más técnica y para otros es mucho más política, ya eso permite identificar cientos de particularidades, pero en ningún caso unas mejores que otras.

Para concretar algunas características podemos afirmar, en primer lugar, que la CSS es empleada por los diversos actores en función de lo que buscan conseguir en el plano nacional e internacional, a saber, mejores condiciones económicas, mayor desarrollo social, equilibrio medioambiental, incorporación efectiva de colectivos tradicionalmente excluidos, alianzas internacionales para fortalecer el peso de la región en los foros internacionales, fortalecer la integración regional, entre otros intereses legítimos. 

En segundo lugar, sus actuaciones son en ámbitos muy concretos, sobre todo en el sector de apoyo al desarrollo social, desarrollo económico con equidad y al fortalecimiento institucional, con proyectos concretos para casos concretos. En tercer lugar, en muchos de los casos no son actuaciones fácilmente cuantificables desde el punto de vista económico, pero además, a sus actores no les preocupa la cuantificación sino la idoneidad de sus resultados y aprender del proceso en sí. Por último destacaría que se está produciendo una interesante innovación en los instrumentos de cooperación y en las alianzas Sur-Sur.

P.4. ¿Qué actores destacaríais como principales referentes de cooperación sur-sur en la región? ¿Por qué los destacáis?

(BA): Todos me parecen destacables, pues todos aportan, en función de sus capacidades, un grano de arena en el impulso que está ganando, especialmente en el siglo XXI. En realidad, la región compone con su CSS un mosaico de experiencias de desarrollo en el que, a partir de las demandas recibidas, se comparten conocimientos, técnicas, programas sociales, soluciones agrícolas, etc.

La amplitud de sectores de la CSS en la región es uno de sus rasgos más destacados, como demostramos en el libro al analizar nueve estudios de caso. Se suele decir en el mundo de la CSS que ningún país es tan pequeño o pobre como para no tener algo que compartir y transmitir a otros, por muy grandes o emergentes que sean. En este sentido, la CSS apuesta por entender  y adaptar, más que por dar y enseñar de manera impositiva. Creo que cometemos también un error cuando nos obsesionamos con lo cuantitativo y lo financiero en la CSS…algo muy típico de visiones sesgadas o que tienen dificultad para ampliar las miras más allá del universo conceptual de la OCDE. Muchos académicos europeos o norteamericanos tienen dificultades para comprender esto y se lanzan a “desmitificar” la CSS sin haberla conocido o interpretado en su contexto, sin las gafas a las que hacía alusión antes. 

En resumen, preferiría destacar a los países y a los agentes públicos, pero también privados que participan en la CSS, más por sus impactos en términos de desarrollo que por los presupuestos que tienen para sus programas de cooperación, que por cierto son muy, muy reducidos, lo que explica su escala limitada y, también en ocasiones, la sostenibilidad de sus iniciativas. 

(TO): La región siempre ha tenido referentes externos para avanzar en sus procesos de desarrollo por eso, más que plantear referentes, yo apostaría por intentar conocer lo que cada uno de los actores está aportando a un proceso de construcción colectiva que se está dando en América Latina. 

P.5. ¿Qué opináis de algunas visiones que apuntan a ambiciones geoestratégicas en las cooperaciones brasileñas o venezolanas?

(BA): Son perfectamente legítimas y no hay que escandalizarse por ellas. La cuestión es que no las ocultan y mientras no perjudiquen a sus socios, que las aceptan y las comprenden como parte de un proceso político y de búsqueda de mayores espacios en la escena internacional, no veo ningún problema. La búsqueda del desarrollo del otro y del propio, el altruismo y el interés nacional no deben ir divorciados, siempre que el beneficio sea mutuo. No seamos cínicos y entendamos que las críticas a las ambiciones geoestratégicas de Brasil o de Venezuela son exacerbadas desde el ámbito de los países de la OCDE por representar el cuestionamiento de sus prácticas y por plantear una competencia benéfica en el mundo de la cooperación…el monopolio de la ayuda se rompió hace años…afortunadamente. 

(TO): Considero que los intereses geopolíticos y geoestratégicos de los países del Sur son particularmente examinados y analizados con parámetros relacionados con las experiencias que el mundo ha vivido como consecuencias de las actuaciones de las grandes potencias. Potencias que, dicho sea de paso, no han estado en el Sur.

Si nos alejamos de la doble moral que envuelve a las críticas que se le hacen los países del Sur, y concretamente a Venezuela y Brasil, encontraremos que éstos al igual que el resto de los países del Sur buscan conseguir mejores condiciones para lograr la vida que sus pueblos necesitan. La diferencia, es que estos países no separan la política (ni en el discurso ni en la práctica) de la cooperación y no ocultan sus intereses porque, entre otras cosas, comprenden que parte de los cambios necesarios para conseguir el desarrollo que buscan pasa por establecer alianzas estratégicas y conseguir beneficios mutuos a través de la complementariedad de sus economías y no buscando las salidas individuales y competitivas por las que habían transitado históricamente.

Lo que, desde mi punto de vista, sí causa particular interés es la incoherencia de las políticas de desarrollo que se impulsan desde la cooperación tradicional y la inflexibilidad en las políticas de comercio y financiación internacional que le han sido aplicadas a los países del Sur. 

P.6. ¿Cómo interpretáis la actual bonanza económica latinoamericana frente a la crisis europea y la evolución de la cooperación internacional en la región latinoamericana?

(BA): Positivamente para la región, por supuesto, pero también para países como España. Si no fuera por los beneficios generados en los negocios latinoamericanos, la crisis sería más aguda. Sin embargo, ya se empiezan a sentir los efectos de la crisis en algunos países como Brasil que, en 2012, sólo creció un 0,9%. La cooperación internacional en la región se encuentra en una fase de redefinición, pero inevitablemente, será distinta…continuará no obstante y se profundizará, otra cosa es la AOD, que probablemente se reduzca más, pero ya sabemos hace tiempo que la AOD es insignificante en la región cuantitativamente y, desde luego, no podemos asegurar que genere más y mejor desarrollo en relación a otros flujos económicos.

(TO): La actual situación en América Latina consigue explicarse con algunos de los siguientes elementos: primero, los países latinoamericanos han pasado por múltiples crisis mientras que Estados Unidos y Europa consolidaban sus economías. Tras muchas décadas de desajustes estructurales y deuda, aquellos países aprendieron la lección de la aplicación de recetas que no respondían a sus necesidades reales y a dejar de poner al capital por encima de lo humano. 

Segundo, tras ese proceso de aprendizaje, en la última década se ha dado un proceso de reforzamiento de los Estados y la reapropiación de los sectores estratégicos fundamentales para la estabilización de las economías (recursos naturales, empresas básicas, etc). Tercero, el impulso de políticas de corte más humano y social. Cuarto, asociaciones regionales derivadas de la CSS para conseguir disminuir la dependencia de los países latinoamericanos de las instituciones financieras internacionales y ampliar los mercados con alianzas no tradicionales.

Que la región haya podido evitar ser arrastrada por la corriente de la crisis financiera actual no ha sido fruto de la cooperación tradicional.

P.7. ¿Qué papel desempeña actualmente la cooperación española en la región?¿Y Europa? ¿Realizan prácticas de cooperación triangular?

(BA): Estamos en retirada, claramente…no obstante, también me parece que se están replanteando las cosas…un ejemplo es la cooperación triangular, que se analiza en el primer capítulo del libro y que merece la pena leer para entender los planteamientos conceptuales y operativos de la AECID, especialmente. Por ahora, la triangulación en el caso español es una modalidad incipiente, todavía en fase de laboratorio, que implica pocos montos financieros pero que presenta potencialidades al alza si se hace con cuidado y se concibe como un instrumento de apoyo a la CSS de la región, no como una forma de abaratar costes de ejecución o de presionar a esos países a que adopten las metodologías y criterios de gestión del CAD…lo que, por cierto, realizan varios donantes…y a muchos países latinoamericanos no les gusta nada.

(TO): La cooperación española está en una fase de recesión y se ha disminuido potencialmente en la región latinoamericana. No obstante, se ha incrementado la actividad comercial y empresarial. Los empresarios ven en América Latina un mercado creciente y rentable. La cooperación tradicional ha reducido sus flujos monetarios y en este contexto la cooperación española apuesta por participar en acciones triangulares con socios del Sur con los que ya tiene experiencias de trabajo previa.

P.8. Como investigadores que trabajan en España en temas de cooperación al desarrollo ¿cómo veis la situación actual y cómo esperáis que evolucione en el futuro?

(BA): Tengo una visión positiva del futuro de la cooperación. La crisis nos está obligando a entender que la cooperación debe estar enfocada más al intercambio de conocimiento que al desembolso de dinero….claro que hay un sector, o mejor una “industria” de la cooperación, desde consultores, académicos, evaluadores, ONG, etc. que ve peligrar su actividad, esto es comprensible. Ahora bien, más allá de la financiación, creo que se impone cambiar el chip, pasar de una cooperación de estructuras y de agencias, a una cooperación de redes; de una cooperación dependiente de la financiación pública a otra más enfocada a los costes compartidos, con todos los implicados; de una cooperación atomizada a otra basada en la cultura de la alianza. No se si hemos tenido como tal un “sistema” de cooperación en España, pero si lo hubo es necesario refundarlo…la demolición ya la han hecho entre unos y otros.

(TO): Creo que estamos observando un cambio de modelo. Más allá de la crisis económica se está modificando la lógica de trabajo con agendas cada vez más sectoriales en ejes estratégicos para la inversión española fuera de sus fronteras. La agenda internacional sugiere que la cooperación sea cada vez más eficaz y geográficamente concentrada en los sitios donde más “se necesita”. Eso lleva a centrar la mirada en África, sin embargo España continúa en América Latina, a pesar de la disminución de su impacto, por claras razones políticas, económicas e históricas. Lo que vendrá dependerá de la continuación o no de la lógica actual de trabajo, del enfoque estratégico y de los recursos económicos de los que se dispongan.

P.9. ¿Qué destacaríais como principales hallazgos de vuestra investigación en relación a la cooperación sur-sur y triangular en América Latina?

(BA): Como he destacado antes la diversidad y su proyección en dinámicas regionales. El componente político, de estrechamiento de lazos entre los países implicados en la misma es otro elemento central. Al mismo tiempo, su progresiva, pero lenta aún, ampliación a otros espacios, como África, con el protagonismo de Brasil. También la coordinación en espacios como la Secretaría General Iberoamericana y el avance en la creación de metodologías de cómputo y categorizaciones propias, sin olvidar, la dimensión cualitativa con la publicación de estudios de caso de experiencias exitosas.

(TO): Que son formas de trabajo que tienen una trayectoria propia, con una historia y unos principios diferentes a los de la cooperación tradicional. Que deben ser entendidos en el contexto de los países del Sur si se quiere conocer realmente su lógica. Que los donantes tradicionales pueden aprender mucho de las dinámicas y las experiencias de los países del Sur, sobre todo en estos tiempos difíciles.

P.10 ¿cómo creéis que pueden encajar las modalidades de cooperación sur-sur y triangular en el debate sobre los objetivos del milenio post-2015?

(BA): Bueno, los países protagonistas de la CSS están muy implicados en estos debates, pero no desean que se segmenten del gran debate del desarrollo. Si los objetivos post 2015 siguen siendo objetivos de lucha contra la pobreza, el desencanto entre estos países está asegurado. Si escindimos el debate diciendo que el comercio no se debe debatir en el marco de los ODM post 2015, o que los temas de propiedad intelectual no van a tratarse, entonces seguimos con una agenda paliativa y no estructural. No sólo Brasil, China o India perderán interés en ese planteamiento a la baja de los ODM post 2015, también los países menos avanzados

(TO): Lo que importa no es tanto si encajan o no porque al final la cooperación es un instrumento para conseguir un fin, el desarrollo. Mi opinión es que los ODM y la agenda post-2015 sigue siendo una agenda definida sobre unos mínimos que no tocan lo verdaderamente estructural en el sistema para resolver las desigualdades internacionales, con todas las consecuencias que de ella se derivan. Mientras se perpetúe un sistema que no está diseñado para que todos tengan las mismas oportunidades, mientras no exista una real democracia en las instituciones financieras internacionales, mientras los organismos internacionales sigan cooptados por los actores de siempre, mientras la industria (sobre todo de la salud) siga pensada y protegida internacionalmente en función sólo de la rentabilidad, mientras no exista una coherencia real de las políticas, etcétera, la agenda de los ODM será prorrogada después de 2015 por muchos años más.

P.11. ¿qué otros planes, proyectos o publicaciones de futuro tenéis en proceso en lo relativo al ámbito de la cooperación al desarrollo?

(BA): Ya trabajamos en la publicación del próximo libro, en un horizonte de un año o año y medio. Queremos abordar la dimensión multilateral de la CSS y su experiencia en espacios regionales…claro, la financiación para llevar adelante este proyecto es importante, y quiero reconocer que el libro que acabamos de publicar ha contado con el valioso apoyo de la AECID a través de una CAP. 

(TO): El IUDC-UCM tienen una línea de publicaciones muy activa aunque con recursos económicos muy escasos. Pese a las dificultades económicas contamos con la Revista Española de Desarrollo y Cooperación, con dos publicaciones por año, en la que tenemos una sección fija sobre CSS entre muchos otros temas. Actualmente estamos trabajando en todas las líneas de investigación del instituto en una serie de investigaciones cuyo eje transversal es la CSS en las materias de Derechos Humanos, migraciones, género y la Unión Europea. De cara al futuro estamos pensando en un próximo proyecto sobre CSS multilateral.

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